完善养老服务体系建设是人民实现美好生活的重要保障之一。为了贯彻和落实十九大关于“构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境”的指示，本文从政策视角对我国养老服务政策体系的发展脉络、存在的问题进行梳理，分析未来的发展趋势并提出政策建议。
政府与市场、社会的关系没有理顺，政府管了一些不该管的事，比如对养老服务特别是养老机构的准入和管制过多，程序与手续繁琐，服务却不到位，在资金支持、宣传引导、统筹规划、政策制定、法制建设、监督管理、人才培养及其他保障措施等方面缺位。
政府在基本养老服务中的兜底功能未能充分体现，“三无”人员、贫困老年人、失能失智老年人的服务供给不到位。
政府对养老服务中市场和社会主体的培育与支持力度不足。此外，政府相关部门之间权责不匹配，缺乏有效的部门协调机制。
财政对于养老服务的投入远远不足，难以维持养老机构的基本运行需要，更难以提升管理服务能力与服务质量。尤其是中西部地区和农村地区，用于养老服务体系建设方面的资金投入较少。
没有建立有效的基本养老服务财政转移支付机制，中央和地方之间、不同层级地方政府之间在养老服务方面的投入责任如何划分也不清晰。
《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》要求将政府用于社会福利事业的彩票公益金50%以上用于养老服务业，目前距离这一目标还有较大距离。
财政投入养老服务的方式不合理，在“保基本、兜底线”方面的支出不足，对于市场、社会的引导、培育和支持不够。
投入方式也存在问题，“补床头”与“补砖头”较多，而“补人头”较少，不利于养老服务结构的调整，也不利于养老服务质量的提升。
养老服务政策条文过于简单，一般化、原则性、笼统性内容较多，具体、具有操作性的内容较少。
缺少养老服务政策的配套实施方案，尤其是对一些综合性的政策文件，缺乏与之配套的实施方案。
政策的精准性不够，缺乏对不同经济发展水平的分类指导，缺乏考虑对不同人群差异化养老服务需求的满足。
一些养老服务政策文件提出了保障措施和有关要求，但是并没有将其纳入考核体系中，缺乏强制力与约束力。政策出台部门对政策实施的跟踪检查和监督、评估不够，政策实施的目标和效果难以保障。缺乏养老服务政策实施效果的奖惩机制，影响地方落实政策的积极性。
需要明确公办养老机构的公益性职能，强化公办养老机构在保障“三无”人员、贫困人口、失能失智老年人、特殊老人基本养老服务提供中的兜底作用。
民办养老机构应该充分体现市场化导向，开展市场竞争，提升营利能力与经济效益。避免民办养老机构服务供给的同质化、功能单一化，避免过于低端化与过于高端化，应该根据不同老年人的需求和收入能力，提供大众化、差异化、多层次的养老服务。
政府在相关优惠与支持政策方面要公平对待各类养老服务机构，在民非养老服务机构尚未实现转型的现实情况下，需要统筹考虑公办、民非性、企业性养老服务机构的支持政策。
进一步明确和严格落实民办养老服务机构建设的土地划拨政策和税收优惠政策。对于水电等优惠措施，建议完善阶梯定价办法，提高基础定价的使用量，或者给予适当的政府补贴。
在信贷支持方面，可以探索成立政府性信贷基金或养老服务机构培育基金，为民办养老服务机构提供贷款支持。加强与商业银行的合作，提供信用担保与贷款贴息，拓宽民办养老服务机构的融资渠道。
在加强政府对民办养老服务机构全方位支持的同时，还需要增强民办养老服务机构的“造血”功能，避免陷入长期依赖政府的被动发展局面。
政府在支持民办养老服务机构的过程中，应该实现生存运营型投入与发展型投入并重，比如，可以支持民办养老服务机构的人才队伍建设与人员培训，支持机构管理团队建设和管理咨询活动，提升其管理服务能力。
此外，需要培育民办养老服务机构的品牌，实现养老服务机构的规模化、连锁化、专业化发展，拓展服务功能，完善营利模式，提升民办养老服务机构的运营效率与收益能力。
需要细化居家养老服务的支持政策，可以考虑从国务院层面出台促进社区和居家养老的一揽子具体政策措施。
从人力、物力、财力、政策等方面加强投入，加大力度培育社区与居家养老服务机构。严格落实社区养老服务用地与设施建设的文件，完善社区、居家养老服务机构网点布局。
提升社区、居家养老服务的精准性，加强对高龄老人、失能失智失独老人、空巢老人和贫困老人的养老服务供给。加强社区、居家养老与机构养老之间的协作，实现专业化、连锁化养老服务机构对社区、居家养老服务的延伸。
需要建立医、养一体化的体制机制，整合和综合运用医养资源，提高医养结合机构的能力和服务供给效率。
需要在实践探索的基础上出台促进医、养结合的具体政策文件。纠正目前重医轻养的做法，做到医养并举，加强医疗服务与养老服务的深度融合。聚集医养结合的重点对象，以失能失智老人为主。
加强医养结合机构服务行为的监管和财政投入绩效评估，防止过度医疗行为和骗取医保资金的行为。加强医养结合机构与社区、居家养老机构的合作与衔接，推进医养结合向社区、家庭延伸。
进一步加大各级政府对养老服务的财政投入力度，将养老服务投入纳入财政预算，增强财政支出的约束力。
加强监督检查与信息公开，严格落实社会福利事业的彩票公益金50%以上用于养老服务业的政策规定。建立基本养老服务财政转移支付机制，平衡地方财政支出压力，加大中央财政对中西部地区、农村基本养老服务的转移支付力度，支持中西部地区和农村开展养老机构和养老服务设施建设。
明确财政投入的重点，聚焦于养老服务的薄弱方面，比如农村养老服务体系建设、社区和居家养老服务的发展、兜底性养老服务支出。完善财政投入方式，从“补供方”转向“补需方”为主。
建议重新梳理、评估和完善现有的政策文件，对其中比较笼统、含糊的条款进行细化，制定配套的政策实施办法。
准确评估不同健康状况、生活自理能力、收入水平老年人的养老服务需求，把握不同地区之间需求与能力的差异性，制定分类指导的政策条款，精准施策。建立政策实施效果评估机制，加强养老服务政策实施情况的监测与评估，及时发现政策实施过程中的问题。
将养老服务政策落实情况纳入地方政府的考核体系中。中央层面建立养老服务政策实施的激励与约束机制，将政策实施评估结果作为中央财政投入的重要依据。
充分发挥政府在农村养老服务体系建设中的主导作用，加强农村养老服务机构的布局与服务网点建设，根据人口数量、地理分布、经济发展程度与区位优势，在县域范围内建立若干区域性养老服务中心，辐射周边乡镇和村庄。
整合利用农村公共服务体系建设资源在各村庄建立养老服务网点。需要加大政府财政投入，推进农村养老服务设施建设，提高农村养老服务的标准化程度与服务质量。
加强农村养老机构管理、服务人才队伍建设，通过多种措施鼓励专业人才从事农村养老服务工作，提升农村养老服务机构的管理服务能力。鼓励品牌化的民办养老服务机构向农村延伸服务。